資產(chǎn)評估法的前世今生
張 勇
資產(chǎn)評估法的起草工作始于2006年6月，由全國人民代表大會財政經(jīng)濟(jì)委員會（以下簡稱全國人大財經(jīng)委）牽頭。這部法律比較專業(yè)，一般人很少直接接觸資產(chǎn)評估，除了評估行業(yè)內(nèi)的相關(guān)人員，許多人不知道資產(chǎn)評估法是怎么回事。我國立法資源十分緊缺，很多關(guān)乎國計民生的重大法律，因沒有足夠的立法資源，至今沒有出臺。但為何在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都沒有的資產(chǎn)評估法，卻受到全國人大財經(jīng)委的高度重視，由其親自操刀？
要回答這個問題，首先不得不提一個人，那就是朱志剛。朱志剛，號稱資產(chǎn)評估法之父，2000年7月至2008年3月任財政部副部長，2005年開始兼任中國資產(chǎn)評估協(xié)會會長，2008年3月調(diào)任全國人大財經(jīng)委副主任委員、全國人大常委會預(yù)算工作委員會主任，2008年10月因涉嫌嚴(yán)重違法違紀(jì)接受組織調(diào)查，2010年5月被河南省信陽市中級人民法院以受賄罪判處無期徒刑。
朱志剛2000年就任財政部副部長后，花了很大氣力提高資產(chǎn)評估的法律地位。在2003年，財政部啟動了《評估行業(yè)管理條例》的起草工作，欲以行政法規(guī)的形式，由資產(chǎn)評估統(tǒng)轄房地產(chǎn)估價、土地估價等其他評估專業(yè)。《評估行業(yè)管理條例》涉及發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、建設(shè)部、商務(wù)部、保監(jiān)會等多個評估行業(yè)相關(guān)部門，需要在這些部門之間達(dá)成共識。但實際情況是，這些部門對是否存在一個統(tǒng)一的評估行業(yè)、評估立法的必要性、評估立法如何立等重大問題存在很大分歧，且評估立法不符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的通常做法，根本無法達(dá)成共識，《評估行業(yè)管理條例》胎死腹中。
眼見《評估行業(yè)管理條例》出臺無望，財政部于是轉(zhuǎn)向了資產(chǎn)評估法。這次財政部吸取了《評估行業(yè)管理條例》流產(chǎn)的教訓(xùn)，不再由其牽頭起草，而是推動將其列入全國人大立法規(guī)劃，并繞過國務(wù)院，由全國人大財經(jīng)委直接牽頭起草，這樣就順理成章地越過了其他評估行業(yè)相關(guān)部門。
2006年6月，全國人大財經(jīng)委資產(chǎn)評估法起草組成立。從2006年6月至2012年2月這6年間，可以說全國人大財經(jīng)委和財政部、中國資產(chǎn)評估協(xié)會為了資產(chǎn)評估法頻繁活動，出力甚多。這些活動包括：開展國內(nèi)調(diào)研，組織國際考察，全國人大財經(jīng)委與評估有關(guān)的主管部門進(jìn)行溝通，舉辦國際研討會、有關(guān)座談會和討論會等。即便如此，從其諸多考察、調(diào)研成果中，也無法得出資產(chǎn)評估立法是國際潮流和趨勢的結(jié)論；在諸次會議中，對資產(chǎn)評估立法重大問題的分歧也未得到解決。
但在這6年間，起草組成員中，除財政部主管的資產(chǎn)評估行業(yè)代表以外，房地產(chǎn)估價行業(yè)、土地估價行業(yè)等其他評估行業(yè)的代表，較少被安排參與上述活動。特別是在2008年以后，在資產(chǎn)評估法工作大事記中，基本上沒有除財政部主管的資產(chǎn)評估行業(yè)代表以外的起草組成員的身影，資產(chǎn)評估法起草組也很少開會，對一些重大問題在起草組內(nèi)也沒有充分討論?？梢赃@么說，2006年6月成立的全國人大財經(jīng)委資產(chǎn)評估法起草組已經(jīng)名存實亡，各種活動僅是為了完成立法的程序要求而走過場。關(guān)乎房地產(chǎn)估價、土地估價等廣大其他估價專業(yè)人員和估價機(jī)構(gòu)切身利益的資產(chǎn)評估法，起草工作實際上被全國人大財經(jīng)委、財政部、中國資產(chǎn)評估協(xié)會所壟斷。2012年2月，資產(chǎn)評估法提交全國人大常委會一審，令人不可思議的是，有很多起草組成員是從新聞報道中得知這一消息的，事先并不知道資產(chǎn)評估法會在何時提請全國人大常委會審議。
資產(chǎn)評估法于2012年2月、2013年8月一審和二審后，對于立法的必要性、法律名稱、專業(yè)劃分、管理體制等重大問題，專家學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士仍有很大分歧。資產(chǎn)評估法公開向社會征求意見，反饋的意見有近20萬條。作為一部很專業(yè)的法律，反饋的意見如此之多，在我國立法史上實屬罕見。在全國人大常委會法工委舉辦的歷次座談會上，各有關(guān)部門、行業(yè)組織、專家學(xué)者和評估專業(yè)人士多次發(fā)生激烈爭論，提出的很多科學(xué)合理的意見建議未被采納。
資產(chǎn)評估法之所以會產(chǎn)生這么大的分歧，關(guān)鍵問題就是財政部和中國資產(chǎn)評估協(xié)會不顧市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的立法情況，不顧市場經(jīng)濟(jì)和評估專業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，不顧我國評估專業(yè)發(fā)展和管理的現(xiàn)實狀況而蠻干的后果。
我國目前存在房地產(chǎn)估價、土地估價、資產(chǎn)評估、礦業(yè)權(quán)評估、舊機(jī)動車鑒定估價、保險公估六大評估專業(yè)。從行業(yè)規(guī)模來看，又以房地產(chǎn)估價、土地估價占主流。這也是與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的情況相符的，因為房地產(chǎn)、土地不僅價值量大，而且需要評估的情形很多，其行業(yè)自然就能發(fā)展起來并占主體。
然而，資產(chǎn)評估可以說是國有企業(yè)改制的產(chǎn)物，隨著國有企業(yè)改制的逐漸完成，資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)無疑會逐漸萎縮。這也使得資產(chǎn)評估行業(yè)感受到生存壓力，希望通過立法達(dá)到占領(lǐng)其他評估市場的目的。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都沒有類似于我國的“資產(chǎn)評估”，有的主要是企業(yè)價值評估，通常由注冊會計師從事。早在1999年10月，國務(wù)院清理整頓經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介機(jī)構(gòu)時，經(jīng)充分研究論證，明確資產(chǎn)評估屬于會計業(yè)務(wù)范疇，并決定將注冊會計師、注冊資產(chǎn)評估師、注冊稅務(wù)師“三師統(tǒng)管”，將中國注冊會計師協(xié)會、中國資產(chǎn)評估協(xié)會、中國稅務(wù)代理管理中心“三會合并”。2004年5月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政項目的決定》（國發(fā)[2004]16號），再次決定將“注冊資產(chǎn)評估師執(zhí)業(yè)資格注冊”改變管理方式，不再作為行政審批，實行自律管理。
從目前國際上知名的開展評估業(yè)務(wù)的大機(jī)構(gòu)看，只有兩種發(fā)展模式：一是以房地產(chǎn)為平臺，提供房地產(chǎn)交易代理、估價、投資咨詢、物業(yè)管理等專業(yè)服務(wù)；二是以會計為平臺，提供企業(yè)價值評估、審計、稅務(wù)、財務(wù)咨詢等專業(yè)服務(wù)。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，還未發(fā)現(xiàn)一個國際性的規(guī)模很大、從事各種評估業(yè)務(wù)的資產(chǎn)評估企業(yè)。其實，評估本身就不是一個行業(yè)，評估類似于設(shè)計（如建筑設(shè)計、汽車設(shè)計、服裝設(shè)計等等），是與評估對象這個物直接相關(guān)，國際上一般是按照評估對象分為不同的專業(yè)，如房地產(chǎn)、古董和藝術(shù)品、礦業(yè)權(quán)、無形資產(chǎn)、機(jī)器設(shè)備等，這些評估專業(yè)之間差異很大、聯(lián)系較少，缺乏專業(yè)上的共同語言，因此它們是歸屬于其各自所在的行業(yè)的，如房地產(chǎn)估價是房地產(chǎn)業(yè)的一個組成部分。
從2013年8月資產(chǎn)評估法二審至今，已經(jīng)一年了，圍繞資產(chǎn)評估法的激烈爭論一直沒有間斷過。與中國資產(chǎn)評估協(xié)會關(guān)系密切的有關(guān)專家和評估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，如中國人民大學(xué)商學(xué)院資產(chǎn)評估項目主任、副教授俞明軒，中聯(lián)資產(chǎn)評估集團(tuán)董事長王子林，中通誠資產(chǎn)評估有限公司董事長劉公勤等，在媒體上一再呼吁全國人大常委會盡快啟動三審，讓資產(chǎn)評估法盡快出臺。但是，與房地產(chǎn)估價、土地估價等其他估價專業(yè)密切相關(guān)的專家學(xué)者和估價機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，如清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所教授季如進(jìn)，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)不動產(chǎn)研究所所長、教授洪亞敏，北京仁達(dá)房地產(chǎn)評估有限公司董事長閆旭東，北京康正宏基房地產(chǎn)評估有限公司總經(jīng)理梁津等，多次表示沒有必要對資產(chǎn)評估進(jìn)行立法，現(xiàn)有的資產(chǎn)評估法草案存在眾多瑕疵。
黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的重大部署。簡政放權(quán)、激發(fā)市場活力是全面深化改革的重要內(nèi)容。就在7月22日，國務(wù)院取消了注冊資產(chǎn)評估師職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項。為了平息圍繞資產(chǎn)評估法的爭論，防止通過立法使已經(jīng)取消的注冊資產(chǎn)評估師職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項再次恢復(fù)，防范資產(chǎn)評估法出臺引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)按照中央的最新精神，對資產(chǎn)評估法立法的必要性、方向、思路等進(jìn)行重新且全面的論證，并達(dá)成多數(shù)共識后，才能繼續(xù)相關(guān)立法工作。